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美国商品归类司法审查体系初探
来源: 时间:2021-09-13

一、我国商品归类司法审查现状


(一)商品归类背景简介

根据2007 2 14日海关总署发布的《海关进出口货物商品归类管理规定》,其对“商品归类”的定义如下:“……商品归类是指在《商品名称及编码协调制度公约》(以下简称《协调制度》)商品分类目录体系下,以《中华人民共和国进出口税则》为基础,按照《进出口税则商品及品目注释》、《中华人民共和国进出口税则本国子目注释》以及海关总署发布的关于商品归类的行政裁定、商品归类决定的要求,确定进出口货物商品编码的活动。”


 

一国要对进出口货物征收关税,其征税法律依据是该国的《进出口税则》。《进出口税则》是根据一国的经济政策和关税政策,通过相关立法程序制定与公布实施的进出口货物关税税率表。[1] 一般而言,当进出口货物找到相应的商品编码时,关税税率就可以确定。不仅如此,一国要对进出口货物进行管制、统计等,所使用的载体也是《协调制度》下商品分类目录下的商品编码。


(二)我国商品归类司法监督的缺失

2007 2 14 日我国海关总署以海关总署令第158 号对外公布了《中华人民共和国进出口货物商品归类管理规定》(以下简称《归类管理规定》),并于当年 5 1 日正式实施。在随后的2009 年,全国海关归类纠错 15697项, [2] 补税金额超过15 亿元。 [3]

 

从案件数量来看,目前我国对进出口货物商品编码的认定,行政相对人与海关之间存在巨大的分歧;而从最后高达十数亿的补税金额来看,这些分歧都以认定行政相对人申报错误而告终。其中诉诸法院通过司法审查形式确定商品归类结果的个案更为罕见。 [4] 数量众多的归类争议,最终只有极少数个案由独立于争议双方的第三方作出裁断,由此看到司法权对行政权的监督与控制存在障碍,其中表现在:第一,实践中发生的归类争议都大多以海关单方作出认定后对行政相对人追补税乃至处罚告终;第二,在非常有限的商品归类司法审查个案中,法院均认同了海关的归类认定,而并未有独立的见解与主张。 [5]

 

“每一个人都在力图应用他的资本,来使其生产品能够得到最大的价值。在这样做时,有一种看不见的手引导他去促进一种目标,而这种目标绝不是他所追求的东西。由于追求他自己的利益,他经常促进了社会利益,其效果要比他真正想促进社会利益时所得到的效果更大。” [6]货物的进出口并不仅是行政相对人个体所为的经营行为,背后关系的更是一国的产业利益乃至国家利益, [7] 以及通常被决策者忽略的该货物国内消费者的利益。


笔者认为,商品归类的司法审查具有两层意义:首先,司法救济能规制目前在商品归类领域海关不受制约的行政权力,形成一个“拥有专门海关知识的全面的司法审查体系”,[8] 使行政相对人更加容易地获取对相关行政行为的司法审查;其次,随着全球多边贸易谈判所导致的全球关税水平日趋下降,非关税壁垒(如商品归类、海关估价、配额、许可证制度等)在国际贸易中的作用与地位日趋重要。作为牵一发而动全身的商品归类,专业的司法审查可为平衡公民、产业集体与国家之间的利益提供一种更具合法性的途径。


二、域外借鉴——美国商品归类的司法审查

“法律的比较自然离不开概念与规则,但是法律概念和规则的比较属于简单的比较,只有深度发掘特定概念的文化意蕴、具体阐释特定规则的制度语境,才可能避免生硬与肤浅,才不致蜕变为望文生义的‘拉郎配’。”[9] 笔者选取美国商品归类司法审查制度作为借鉴对象主要基于以下两点:


第一,随着经济的全球化,无论是传统行业抑或新兴行业都呈趋同化发展。某种程度来说,这种法律行业的发展趋同更接近于对于美国法的学习与借鉴。[10] 就海关法而言,美国相关制度的影响力无疑巨大。1994 年, WCO[11]开始对 1973 年《京都公约》进行修订,修订后的《京都公约》被认为是国际海关领域的基础性公约。[12] 该公约借鉴了 1993年的《美国海关现代化法案》( American Customs Modernization Act )中守法便利的理念,示范并推广海关风险管理制度。到了2005 年, WCO作为对美国“ 9.11 ”事件的回应,通过了《全球贸易安全与便利标准框架》(Framework of Standards to Secure and Facilitate Globe Trade, 以下简称《标准框架》),该框架中的核心元素与支柱都有美国海关法律制度的影子。 [13]

 

第二,美国国际贸易法院的前身是成立于1926 年的美国海关法院,其管辖范围包括了进出口商品的分类、估价、原产地认定等与税费相关的其他事项,以及根据关税法律规定的商品报关、清关、拒绝偿付退税索赔以及关于反倾销税与反补贴税的争议。在商品归类司法审查领域,法院应如何利用自身的专业知识与经验,充分发挥居中裁判者在国际贸易纠纷中的重要作用,美国相关制度无疑具有重大的可借鉴意义。


(一)美国国际贸易法院的地位

美国的贸易诉讼分成两部分,一部分是平等民事主体间的贸易诉讼,由普通法院进行审理;另一部分则是私权利主体与公权力主体之间的诉讼,它属于行政诉讼的范畴,在美国行政诉讼由普通法院管辖。[14] 但是关涉国际贸易领域的行政诉讼,则由专门法院——国际贸易法院来审理,其不受地域的限制,属于联邦法院体系。国际贸易法院作为专门法院,有自己的专门上诉法院——美国联邦上诉法院联邦事务巡回审判庭(the United States Court of Appeals for the Federal Circuit ),且审级并无限制,当事人对巡回审判庭判决不服的还可以上诉到美国联邦最高法院(见下图)。

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从图中可以看到国际贸易法院的管辖范围是有限且特定的。美国《对外贸易法》与《海关法》对国际贸易法院的职能与程序作了详细的规定,尽量明确其立案标准与审查职权,使国际贸易法院与其他法院不会发生管辖权冲突,保证其裁判的统一性与专业性。


(二)美国国际贸易法院的作用

《美国宪法》第一条第八款规定:“国会有权课征直接税、关税、输入税和货物税以偿付国债,提供合众国防务与公共福利,但一切关税、收入税与货物税应全国统一……有权规定与外国间的贸易活动……”[15] 据此,美国国会于1926 年设立了美国海关关税法院,并且将海关关税法院作为体现《美国宪法》第一条规定的法院。 [16]当时海关法院的主要职能就是审查海关人员进口商品分类、估价、税率评定所作的裁决。 [17]


 

到了1980 年,美国国会颁布了《海关法院法》(the Customs Courts Act of 1980 )。该法明确和修改了《美国法典》第 28篇关于国际贸易司法机构和司法审查的条款,创立了对进口贸易和联邦国际贸易法律所产生的民事诉讼进行司法审查的制度,该条款的规定更加强化了联邦司法机构,同时还明确扩大了美国海关法院的管辖权。 [18] 现今的美国国际贸易法院正是根据1980 年《海关法院法》建立的。相比其前身,国际贸易法院的管辖范围进一步扩大,不仅包括涉关税案件,还包括在州和联邦所产生的所有与贸易有关的争端。 [19]管辖权的扩大及清晰界定改变了该类案件此前管辖混乱的局面。从涉关税案件专业程度考虑,国际贸易法院作出的裁决无疑更具公断力与说服力;从司法裁决统一层面考虑,由一个专业机构作出裁决也避免了出现针对同一案件事实出现不同判决的矛盾。


从实践成果来看,国际贸易法院作为立场独立于行政机关,专业素养与技能却又毫不逊色的居中裁断者,在商品归类案件中起到重要作用。这种作用体现在两方面:就对行政权力的监督与制约而言,其极具专业性的判决迫使美国海关在处理与行政相对人权益密切相关的事务时,不得不小心谨慎且必须在法律规定的范围中进行;就对国家利益的保护而言,作为美国国会立法组建的司法机构,其必然坚定贯彻美国国会的立法意图,为了捍卫国家利益而行使自身的司法职权。


正如美国前总统吉米
.卡特所说,利用美国国际贸易法院在全国范围内的管辖权,其“能创造一种综合性制度使进出口贸易中产生的民事诉讼以及有关国际贸易的个案都能得到司法复审。” [20] 国际贸易法院的专业性保证了其在商品归类领域司法审查的权威,其与行政部门之间的关系又确保了归类判决能够被行政机关吸收转化并成为执法依据;而关于司法审查中规则的设置,则平衡了通关中公平与效率之间的关系。


结论

在商品归类领域中,司法审查是极其重要的一环。不同立场所代表的不同价值取向,不仅关涉个体的权益,同时也会影响一国的对外贸易状况。因此,其确定绝不能仅由海关决定。若要改变目前我国商品归类司法审查缺位的现状,如何保证审查法院的专业程度、司法审查结果的统一,以及应当如何审查,都是必须要解决的课题。美国的相关体系与方法,无疑为我国今后的改革与完善提供了参照与借鉴。


(文中图片来源于网络,本文著作权属于海华永泰律师事务所海关与国际商事交易团队,如需转载请注明作者,并保留下列信息)

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